北京时间:      关键字:   频 道:
依托土地指标交易拓展高标准农田建设融资方式
日期:2017-01-06 07:56 发布单位:农业部

  2016年中央一号文件明确要求加大投入力度,整合建设资金,创新投融资机制,加快建设步伐,到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。“十二五”期间虽已累计建成高标准农田4亿多亩,但改造中低产田、建设高标准农田的任务仍十分艰巨,突出面临建设投入不足、综合效益较低等问题,本文借鉴浙江高标准农田建设经验,提出了创新建设机制,优化建设方式的建议。

  一、“浙江模式”的主要做法

  (一)通过奖励计划外建设占用耕地指标吸引投资

  为保障数量有限的耕地资源,我国自1998年以来实施了一整套以自上而下分配土地规划指标为特征的高度集权的计划管理土地制度,用以约束快速工业化和城市化过程中地方政府占用耕地搞非农建设的强烈动机和行为。但由于计划配置资源方式的固有缺陷,浙江省遭遇了土地规划指标远远满足不了实际需求的困境。《1997~2010年全国土地利用总体规划纲要》下达给浙江省的规划期间的总建设占用耕地指标是6.67万公顷,但到2001年时,实际建设占用耕地数即已接近这一数值。为破解规划指标短缺的困境,浙江省积极开展制度创新,在《土地管理法》框架下,规定土地整理后(形成标准农田[1])新增有效耕地面积的72%可折抵为建设占用耕地指标,这一折抵指标相当于是计划外的建设占用耕地指标。该指标极大地激发了各方开展土地整理、建设高标准农田的热情。同时,在资金运营上,地方政府通过先行垫付、待出售折抵指标后再回笼资金的办法,不仅免除了投资标准农田的财政压力,而且还有盈余。

  (二)通过创建土地指标交易市场实现跨区域投资

  为破解建设用地供给与需求的区域不平衡性问题,浙江省自2000年起允许折抵指标跨区域交易,从而形成了一个无形的土地指标交易市场。该市场的建立,使得省内对建设用地需求相对较低的欠发达地区,可以选择把建设标准农田后获得的折抵指标出售给对建设用地需求相对较大的发达地区、用以缓解发达地区的用地缺口,而通过指标交易,又进一步激励了欠发达地区将部分收入投入到了新一轮的标准农田建设中,从而实现了土地和资金要素在区域间的合理配置。

  (三)通过制定一整套完备的制度来规范标准农田建设

  折抵指标交易并非浙江省所独有的现象,但之所以称之为“浙江模式”,其中一个重要原因是浙江省通过省人大立法、省政府规章、规范性文件等形式,对标准农田建设程序、建设内容、建设标准和投入保障等形成了一套系统性的制度。而其它省份的制度,要么缺乏完整性,要么缺乏规范性。浙江省的具体制度包括对土地整理(标准农田)项目的初验、复验和抽验制度,折抵指标核拨和核减的指标库和指标账册制度,以及折抵指标跨区域交易的省政府备案制度等。

  通过这种模式,仅1999~2004[2]年间,浙江省就从社会上吸引土地整理(标准农田)投资额116.28亿元,占全国同期总额的21.58%。1999~2008年间,浙江省几乎所有的县(市、区),或者以买方身份或者以卖方身份参与了指标交易,交易面积约5万公顷,交易额超过140亿元。同期,浙江省累计完成了1500万亩“标准农田”建设,分别占全省基本农田总面积和耕地总面积的55%和48%,实现了全省农田基础设施的整体提升。

  二、“浙江模式”的经验启示

  “浙江模式”的经验做法,是对我国跨区域土地指标交易和高标准农田建设投融资机制的创新,有重要的借鉴和参考价值,可以改进以后在全国推广。

  一是建立统一的指标交易平台。国务院最近发文要建立统一公共资源交易平台(国办发〔2015〕63号),各省可依托这一平台建立土地指标交易的子平台,所有土地指标交易均需在该平台注册、备案,从而便于监督和管理。

  二是设定年度可交易指标的类型、等级和总额。首先,确定可交易指标的类型,如折抵指标、复垦指标等,不同类型的指标设置不同的转化系数(比如说折抵指标转化系数为高标准农田建设中新增耕地面积的60%,复垦指标为50%);其次,对指标对应的新增耕地质量进行评定(按全国耕地质量等级标准进行评定),必须在第六等级及之上才被允许转化为可交易指标,达到高标准农田水平的,可获得最高的转化系数。再次,指标在使用时,占用耕地的等级不得高于指标对应新增耕地的等级,且已建设成为高标准农田的耕地不得占用。若占用耕地的等级[3]低于指标的等级,可设定转化比例系数(比如1单位的第一等级可转化为1.2单位的第二等级)。最后,确定年度可交易指标的总额,并严格规定当年计划外指标占用耕地不得超过设定的总额。最终达到控制全国建设用地总规模的目的。

  三是采用定期拍卖的方式出售指标。可一月拍卖一次,拍卖前将出售指标的数量、来源、类型、等级等详细信息在平台上公示。允许政府、企业、个人等竞拍(企业和个人竞拍的目的是防止政府获得指标后有使用偏好,致使一部分有指标需求的企业或个人没有合法获取用地指标的渠道),但竞标者必须在平台实名注册,经过资格审查后才能获得竞标资格。依托交易平台和拍卖方式,以及个人、企业的参与,可最大限度减少行政力量的干预。

  四是设立土地指标银行。土地指标银行专门负责管理由政府投资所获指标出售获得的资金。专款用于建设高标准农田等项目,形成改造中低产田、改善农业基础设施以及建设高标准农田所需资金的良性循环,也为推进农业现代化的对象提供贷款。

  五是允许形成土地指标交易的二级市场。设立二级市场的目的是为那些购买了指标最后又没有用到的主体提供方便,使资源得以充分利用。

  六是允许社会主体(包括企业或个人)投资高标准农田建设。根据谁投资谁获取初始指标的原则,社会主体投资高标准农田建设可获取土地指标,并允许在指标交易平台上出售指标以获取收益,激发社会资金投入高标准农田建设的热情,缓解地方政府建设高标准农田的融资压力,加快土地整理、高标准农田建设的速度。

  七是土地指标交易的所有详细信息须电子化。建立土地指标交易的电子信息系统,记录每一笔指标的起始到中间交易过程再到最终落地,做到全程可追溯,为监管提供有据可查、有路可循的可能性,提高监管的效率并降低监管的成本。

  八是建立省际对口交易平台。对于集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁贫困老区,允许试点设立与发达省份的对口交易平台,允许上述区域的土地指标在对口的发达省份出售。实现高标准农田建设资金从发达地区向贫困地区的有序转移。

  (浙江大学新型城镇化研究中心张蔚文教授、李学文博士供稿)


  [1]当时称作标准农田,而不是高标准基本农田,所以后文凡涉及“浙江模式”的一律沿用这一叫法。

  [2]后续年份数据缺失。

  [3]等级越低,质量越好。

 

打印本页 关闭本页
版权所有:中华人民共和国农业部
信息维护:农业部发展计划司
技术支持:农业部信息中心
地址:北京市朝阳区农展南里11号
邮编:100125
京ICP备05039419号