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资源环境硬约束下农业水管理改革初探
日期:2017-01-06 07:58 发布单位:农业部

  2010年,我国人均水资源量2033立方米,预计到2030年,人均水资源量仅1800立方米,逼近人均1700立方米的世界水资源短缺标准。全国有18个缺水省,其中9个严重缺水;13个粮食主产省中,9个缺水,其中严重缺水的4个。我国水资源利用的效率和效益与发达国家相比仍有较大差距,全国平均每立方水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。我国每年约有1/3的工业废水和2/3的生活污水未经处理直接排入水中,农业生产中化肥和农药大量使用,加剧了水环境恶化。部分地区用水量已大大超过水资源可利用量,导致江河断流、湖泊萎缩、地下水超采。我国的水资源供需矛盾突出、水资源短缺、用水浪费严重、污染物排放量呈增长趋势,农业用水面临严峻的挑战。

  一、中国农业水管理的现状

  目前,我国农业用水管理的情况主要有以下几方面表现。首先,管理体制主体一元化、管理手段的行政化与众多分散的农业用水者之间不对称的局面仍然存在,行政成本仍然很高。其次,目前的水管理体制重建设轻管理,重硬件投资轻软件投入,缺乏有效的激励机制,水资源管理体制建设对提高农业用水效率的作用十分有限。第三,用水户参与制度在实际操作中存在差距。很多农民对用水户参与制度缺乏了解,对节水的重要性和紧迫性缺乏认识。第四,缺乏保障水资源产权流转及其权益的行政管理机构、法律法规体系和强有力的执法监督系统。第五,从水资源开发利用到供水、排水、污水处理和回用的全过程、全方位的一体化管理体系尚未建立,相关的农业用水管理机构职能缺失,以致农用水资源的开发、利用以及调配的整体性不够合理、综合性不够高、科学性不够强。最后,在通过产权和价格激励机制鼓励提高用水效率的同时,还应建立相关的保护政策。至今尚未建立适应国际竞争环境的农业用水价格的补贴制度。

  二、我国农业水管理存在的问题

  (一)现行水价政策不合理。现行水价政策是一种“政策性价格”,而不是市场价格,既不能反映水资源供需状况,也不能对农业用水供需双方形成有效的节水机制。过去,农业水资源主要通过行政手段进行配置,无偿、低价供水是我国农业供水的主要特征。这种配置方式忽视了水资源的商品属性。过低的供水价格使农民很难认识到水资源的真正价值;同时,农业用水供水单位由于无法收回供水成本而缺乏工程建设的积极性,农业生产的稳定受到威胁。

  (二)农业水权权利主体虚置。我国《水法》第3条早已明确了农村集体经济组织是其修建管理的水库中的水的使用权主体,但实际的用水主体是从事农业生产的农村群众。由于村民与农村集体经济组织之间既非行政管理关系也非民事共有关系,法律关系的不明确造成农业用水的使用权主体缺位,两者之间不能形成有效的制约机制,造成农业用水无序开发利用,农民缺乏节约用水的积极性。

  (三)农业水权转让缺乏制度保障。基于水的物理特性,农业水权转让与城市用水密切相关,农业用水向城市及工业用水转让是农业水权转让的重要组成部分,如果节约的农业用水转为城市用水将会更大程度缓解城市用水紧张问题。同时,把农业节余水量投放市场进行转让,既可以鼓励各方提高用水效率节约用水,也可以使农民在农业水权交易中得到实惠,提高其有效用水的积极性。因此,构建农业水权转让制度,通过立法明确我国农业水权转让的条件及健全我国农业水权转让的程序,对保证城乡用水安全具有重大现实意义。

  (四)农业水权配置的市场参与不够。根据《水法》及相关法律的规定,国家赋予地方政府水资源配置的权力。政府主导水资源管理和配置,虽然有利于大规模水资源工程开发决策的实施,但对于农业用水优化配置特别是农业水权的再次分配,行政手段成本太高。由于缺乏市场参与,政府要了解和掌握尽可能多的动态的农业用水信息,巨大的人力、物力成本是政府必须考虑的一个问题。同时,由于缺乏市场参与,供求关系难以得到迅速而准确的反映,使得农业水权配置由于缺乏有效的激励机制而效率低下。

  (五)农业节水技术研究、开发和推广不能形成连动机制。60多年来我国形成并推广了大批节水灌溉技术,但在水资源利用效率和生产效率方面,我们与发达国家仍然存在一定差距。原因在于我们现有制度不能形成农业节水技术研究、开发和推广连动机制,而目前的农业管理大环境也为这种机制的形成造成了阻碍。

  三、农业水管理改革的政策建议

  (一)建立科学合理的农业水价体系。水资源的价格机制是农业水权市场最迫切解决的问题,必须建立市场导向的农业水价体系。在确定农业水价时应注意到以下几方面的内容:第一,农业水权定价。农业水权定价必须要考虑成本和经济承受能力两个因素。第二,农业用水计价方式。国家应推出超定额累进加价、阶梯式水价、农业季节水价等灵活多样的计价方式,以调节农业用水量,缓解水资源紧张局面。第三,灌排工程补助政策。国家应制定农业用水工程运行维护经费财政补助政策,保障水利工程良性运行。

  (二)明确农业水权的权利主体。首先,明晰农村基层组织及农业用水户的权利主体地位。2014年水利部在《关于深化水利改革的指导意见》中进一步明确了农村集体经济组织农业水权的权利主体地位。其次,可适当地确立农业用水户协会的农业水权主体资格。甘肃张掖市及四川绵阳市建立的农村用水户协会在农村水权运作中产生了良好的社会效果,这种协会解决了一些农村水资源使用权主体不明确或虚置的问题。

  (三)健全农业水权转让规则。主要包括两方面内容:一是改变农业用水性质的“农转非”的水权转让;二是农业水权权利人之间的农业用水转让。要在对农业用水的检测、调查评估的基础上,制定各行政区域农业用水定额。按照物权转让的相关法律规定,我国农业水权转让应符合一定的条件:首先,转让的农业水权在性质上应该是合法有效存在的,并且是可转让的;其次,转让人有处分权;再次,农业水权的转让后应进行变更登记。最后,农业水权转让应符合当地水资源宏观管理需要。

  (四)加强一体化的水资源综合管理。一体化综合管理不等于一个部门的集权管理,不能因为水系统是个紧密联系的完整的大系统就要求把所有涉水事务都集中到一个政府部门管理。水资源治理的实质,不是一个部门的一元化管理,而是各涉水部门间充分协商的协调一致的管理。今后水资源管理体制改革的主要方向,不是把所有涉水事务集中到一个部级政府部门,而是要建立和健全各部门间的协商机制。或许可以建立副总理领衔的国家水资源领导小组或委员会,作为国家水资源综合管理的最高决策和协调机构。

  (五)整合成立统一专门机构。要整合农业部相关司局处室的职能,成立统一的专门机构,系统应对资源环境硬约束的挑战。其中,统筹农业用水治理、管理从绿水到蓝水,从种植业、畜牧业到水产养殖业以及农业生产全过程的用水和耗水应是其重要职能。其职能还应包括:制定农田水利建设长远规划;监督农业水资源开发计划的实施;制定农用地下水开发计划;保护农业用水的水质,采取防止水质污染的措施;权衡农业和其他生态系统的服务功能,实现粮食安全、水安全、生态安全、可持续发展的共赢。

  (六)建立广义农业可用水资源测量和监督体系。要明确界定水权的工作要求必须掌握地表水、地下水及其相互作用的精细化的知识和数据管理。因此,一方面,国家需加大灌溉水计量的基础设施和技术设备建设,加强对灌溉“蓝水”的用水度量。另一方面,国家应加强在田间和区域尺度准确测度“绿水”的测量技术和设备的理论和方法研究。只有能够相对准确地测量耕地可利用广义农业可用水资源,才能够切实保证3720亿立方米“农业用水红线”落到实处以及水权界定和转让的顺利进行。

  (七)适度转变农业水权转让中的政府职能。在市场经济条件下,政府在农业水权配置中应转变职能,建立以服务为主要职能的农业用水管理机构。可以在农业水权转让的管理上建立基层水利服务机构,基层水利服务机构职能主要表现在对农业水权转让合同的条款进行规范,必须承担农业水权确权登记、农业水权的转让申请、农业水权变更登记及水权转让信息披露的职能。由于水资源具有很强的公益性和垄断性,政府必要监管的是不可或缺的。政府的监管职能包括对水权转让价格的监管、改变转让水权用途的监管及对跨区域、跨渠系之间水权转让的监管等。

(中国农业大学资源与环境学院黄峰副教授供稿)

 

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